关于对建筑工程监理行业管理的思考

我国推行建设工程监理制度已经20多年了，毫无疑问，在这20多年间，工程监理制在提高建设工程质量、建设工程管理水平和投资效益等方面发挥了一定的作用。与此同时，我国的监理企业也如雨后舂笋般迅速发展壮大起来。从无到有，从弱小到庞大，无不一一见证了监理行业的步步辉煌。然而今天的监理行业又是怎样的一种格局和景象?实话实说，监理行业的现状存在着诸多令人深感忧虑的地方。结合深入推进工程质量治理两年行动，笔者从一个管理者的角度对目前监理的行业状况进行如下分析。

现状及问题

 “政府监督、法人管理、社会监理、企业自检”是我国建设工程质量保证体系。这样的质量保证体系理论上是完善的，然而运行却不尽人意，未达到建立体系的初衷。本文则围绕“社会监理”这个环节展开探讨。

对于大型国家投资重点工程来讲，监理运行基本按照《建设工程监理规范》GB/T50319的规定，进行质量、安全、投资、进度控制。多数大型重点工程的监理人员素质、技术业务水平和工作经验都较高，监理工作控制严格，切切实实起到了国家设想的保证体系中应有的作用。但是对于小型工程和私营企业投资建设的工程，这一过程存在诸多问题。尤其是私营企业投资建设项目，基本不需要监理控制投资和进度。监理对于质量安全的控制也基本不起作用。笔者在建筑行业20余年，了解工程项目超过2000个，了解施工、监理企业上千家，这些企业来自于全国各地。其资质既有最低等级的，也有最高等级的。通过与这些企业人员交流和探讨，发现问题乃全国范围的“通病”。

在住房城乡建设领域，房地产开发项目量多面广，是这些年来住房城乡建设乃至整个国家的主流产业。下文就私营企业投资房地产开发项目的监理问题为例。

  一是监理人员严重缺岗。很多监理企业对于项目监理机构人员配备不到位，人员进出场管理不规范，没有相应的任命派遣管理，调动很随意。上世纪90年代以来，全国基础建设项目的迅猛增长，造成现有工程监理人员的素质和数量远远不能满足工程发展的实际需要。各业主单位在招标时要求的人员资质、数量都较高，有的监理企业为了中标不得不在多个项目上报同一批人员。因此一旦中标，换人以及很多项目的总监、专监只挂帅不出征和空挂监理人员的现象屡见不鲜。工地现场实际从事监理工作的人员与在建设行政主管部门办证备案的人员基本都不符合，监理人员在其他工程建设、施工、设计、检测等企业兼职，造成一人多岗的现象很普遍。而很多监理人员本身就是其他工作岗位人员兼职的。2015年，笔者所在的四川省南充市，市级工程提前通知和突击检查了项目70个。其中，“监理人员及数量与合同要求和报送备案名单完全相符合工地数为零”;“突击检查监理人员在岗数量与合同要求相符工地数为零”;突击检查15个工地，总监在岗的工地仅有3个;只要是外地监理人员，即使提前通知也难以到岗接受检查，甚至还存在明显的监理人员在两个公司兼职、专业监理工程师和监理员在多个工地执业的状况，尤其是跨地区兼职从事监理业务，根本无法统计。

  二是监理工作不到位，工作质量差。反映在多数项目反映监理活动的证据较少，流水账式的旁站记录很普遍，记录信息太少，没有全面记录施工质量安全控制状况，发现问题更少;测量控制记录不全，多数工程监理未开展测量控制工作，基本都是照抄施工单位测量记录;监理日志记录内容信息较少，存在信息不能印证、闭合的情况;监理通知回复情况不详细，稍小一点的工程基本没有监理通知或只是隔靴搔痒式地敷衍检查的监理通知，有的工程监理通知单问题未整改继续施工，但监理未采取任何措施予以制止;监理月报存在未连续、信息不具体，甚至有月报内容基本相同的情况;监理例会走形式，没有实质性的会议内容;质量、安全资料收集控制资料不齐。建筑工地的现场质量安全状况主要取决于施工单位的施工与管理水平。尤其是房地产开发项目，现场的质量安全水平几乎从未因监理管理而得到提升。在省级或较大城市的建筑工地，现场的质量安全控制主要由施工企业自控。由于施工单位水平较高，整体控制较好，但越是市、县级的基层区域，对政府质量监督管理部门的依赖越大，甚至一些强制性标准、规范条文的推广和执行都必须由当地住房城乡建设行政主管部门强制才能推广。多数房产开发项目的监理基本没有起到应有作用，基本处于“签字监理”状态，即监理活动仅在于验收前在相应资料补齐签字而不实际从事监理工作，甚至常听到质量监督部门的人员说，“监理对工程的检查次数还没有政府部门人员的检查次数多”。这些均反映了监理活动对施工单位的监督管理流于形式，而基本未起作用。清华附中在建工地脚手架倒塌、上海莲花河畔小区挖地下车库致楼房整栋倒塌等事件，均充分反映出监理人员挂证、重要施工控制环节不在岗、监理人员业务水平差等问题。也许有的工程监理工作起到了一定作用，但其作用就整个行业来讲微乎其微。因此，工程质量安全出问题的项目就一定会发现监理失职，而工程质量安全未暴露问题的项目，其监理也未必完全履职。

  三是监理市场行为不规范，监理人员素质差。当前，监理业务中存在的不规范现象主要是转包监理业务、挂靠监理企业证照、个人挂证监理及业主私招乱雇、系统内搞同体监理等，这些具有共性特征。在笔者所有深入了解的项目中，还没有无挂靠、卖证等违规行为的监理和施工等企业。管理不到位、受利益驱动以及为了企业生存需要，挂靠已成为普遍现象。监理企业出卖资质、把承揽的项目承包给个人或转包到某个低资质企业，从而收取管理费用，这样势必造成企业对项目的管理不到位、对监理工作的监督管理不到位。有的房地产开发项目建设单位挂靠监理企业资质或者与监理企业约定“只派一两个人做个监理形式就行”，以较低的费用成本换取形式上的管理完善，甚至出现未与监理企业约定、直接暗自使用其资质在建设行政主管部门备案、出了质量安全事故才被监理企业发现的行为。这些现象仅仅只是为了达到政府要求强制监理的程序、完善项目开发的过程而已，对于工程质量安全的控制根本不起任何作用。许多监理人员的思想素质和工作责任心很差，由于这一人群属于非体制内的社会企业工作人员，没有纪委、检察院等部门对其行为进行监督管理，因而会缺乏畏惧心理，在监理行为中存在大量吃拿卡要、收受红包礼金等商业贿赂情况。监理人员在管理项目中承揽工程业务、推销材料等情况也屡见不鲜，尤其是对于国家工程，在投资控制计量、签证工作中存在大量与施工单位合谋弄虚作假、虚报工程量套取资金并从中牟利的情况，从而直接或间接增加了工程成本。

原因分析

  造成目前监理行业乱象并非监理制度设立的问题，而是监理制度在执行过程中出现了偏差。笔者认为主要有以下原因：

  一是工程项目多，监理人员少。以前，我国各级行政部门对涉及权利制度的推行常常神速，涉及责任制度的推行就很缓慢。监理制度的推行就印证了这种怪象。以必须强制监理的工程范围为例，2000年1月30日发布施行的《建设工程质量管理条例》第12条规定，国家重点建设工程、大中型公用事业工程、成片开发建设的住宅小区工程、利用外国政府或者国际组织贷款或援助资金的工程以及国家规定的其他工程，必须实行监理。原建设部2001年1月17日发布的《建设工程监理范围和规模标准规定》指出，“成片开发建设的住宅小区工程，建筑面积在5万平方米以上的住宅建设工程必须实行监理;5万平方米以下的住宅建设工程，可以实行监理，具体范围和规模标准，由省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门规定”;同时指出，“为了保证住宅质量，对高层住宅及地基、结构复杂的多层住宅应当实行监理”。如此规定到了省(自治区、直辖市)、地级市、县级政府，就层层加码。如很多省规定，“投资额在200万元以上的建设工程”必须强制监理;而市州规定加码为“投资额在100万元以上的建设工程” 必须强制监理;县级规定加码为“投资额在30万元以上的建设工程”必须强制监理。这样很快就演变为，只要是政府监管(即需办理施工许可证)的工程，均需要强制监理。然而，我国目前从事监理工作的人员数量、质量远远跟不上飞速发展的建筑业。

按照《建设工程监理规范》之规定，工程项目监理机构人员由项目总监理工程师、专业监理工程师和监理员组成。一名注册监理工程师经建设单位书面同意后，可以同时担任最多不超过三项工程的总监理工程师。即使将监理人员作为全专业人才考虑，最小的工程至少也需要三个人。以四川省为例，该省2013年、2014年至少需要专职的监理人员接近6万人，如果考虑专业配备、工程大小，所需人数远远超过此数量，翻倍可能性很大。四川属于人才大省尚且有如此大的数量缺口，其他省份就更不言而喻，跨省挂证也就成为必然。不考虑总监理工程师监理三个项目是否属于同一城市的问题，即使人员在北京也同意其兼职成都的项目总监，就这样全国2015年也需要20万以上的国家注册监理工程师。我国建筑业飞速发展，这些年每年开工的建筑面积常常超过世界上很多国家的总和。建设、勘察、设计、施工、监理、检测、造价、咨询、投资、设备等单位需要大量专业技术人员。短短十多年时间，毕业的专业学生和社会培养的成人教育如何满足巨量需求?

  二是监理地位尴尬。在这里，不妨引用一则幽默小故事来诠释建筑业各方主体的关系。有个孩子问：“建设单位、设计单位、施工单位、安监站都是干什么的?”其母回答：“建设单位就像你爸，什么也不干，整天背着手光知道训人，但他是主心骨，任何事都得听他的，全家人都围着他转。设计单位就像你爷爷，思想保守，观念落后，提着鸟笼子瞎晃悠，到处指指点点其实啥也不管。施工单位就像你妈，整天傻干活，忙里忙外，做出家务还得接受检查监督，有事还要挨你爹、你爷的训。安监站就像居委会奶奶，处处看咱家里的事情不顺眼，整天唠唠叨叨，但谁也不听她的。”孩子又问：“还有监理单位呢?”其母再答：“监理就像你。说是监督你妈的，但又吃爸妈的饭、穿爸妈的衣、花爸妈的钱，只能装装样子监督一下。不过有时耍起小脾气来，还得老妈拿钱、拿糖哄着你。”

现实的确如此。监理在私营投资工程的质量安全监督管理所起的作用，就与小孩在家庭所起的作用类似，由监理定位和地位决定。对于一般的私企投资工程，其造价、进度均不需要监理控制。由于现阶段监理整体素质不高，许多监理人员在工作中少作为、不作为、无作为或者监理不到位，在工程建设过程中形同虚设。工程质量安全控制完全靠工程施工单位自身管理，工地安全文明施工等任何改进均需要建设单位同意出资才行。甚至，有的监理人员在工程中玩忽职守，利用职权牟取私利，伤害工程建设单位的利益和工程利益，引起工程各方主体对监理的不信任。这些都决定了监理在私营项目上的尴尬地位。

思考

  笔者认为，监理制度建立是合理的。对于大型重点项目以及很多国家投资项目，监理的确起到了较好的作用。笔者有如下两方面思考：

一是实行强制监理的项目应合理考虑工程性质和规模，以免引起监理行业状况混乱。由于各级行政主管部门推广监理制度过快，专业技术人员的数量和质量远远落后于行业需求，所以监理人员无法到岗，更谈不上履职尽责。但由于必须强制监理，这又为监理企业资质办理、人员组建、业务获取、项目监理备案、施工许可办理、挂证、实际工作、监理工作监督、查处等环节带来权力寻租空间和腐败的运作空间。很多项目监理业务的实际老板都有较深的社会关系，而此制度给建筑尤其是私营企业投资的工程只是增加了成本，并未带来实际效果。

二是解决目前困境。笔者认为首先应该解决人员到岗问题，其次才能考虑工作质量。应取消对私营企业投资工程的强制监理，避免这些工程像现在这样搞“签字监理”的形式。这样既可以节约建筑成本，还会解放出大量监理人员，为真正需要监理的工程服务。对于实行监理的工程一定要真真实实做到人员到岗，这样才有可能起到监理作用。如果监理人员需求没有缺口，才更利于该项工作人员的择优选择，而非如今“谁都可以干”。

  对于私营企业投资工程，如果建设单位认为需要监理单位帮助控制工程质量安全，可聘请监理机构或人员参与管理。如果认为不需要聘请监理，则由建设单位组建项目管理机构，既履行建设单位职责也履行监理职责。这样对于施工单位的监督管理不仅不会弱化，反而更利于指令的传达和执行。当然，委托了监理的项目，其监理机构或人员应承担相应的监理责任。没有委托监理的项目，其监理责任由建设单位项目管理机构承担。

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                                                2016年06月03日